OECD Toplantısından Notlar - 1- Rekabet Otoritelerinin Kurumsal Tasarımı

Zeynep ŞENGÖREN
Rekabet Kurumu
Rekabet Uzmanı
zsengoren@rekabet.gov.tr
  
 Ali DEMİRÖZ
Rekabet Kurumu
Kıdemli Koordinatör V.
ademiroz@rekabet.gov.tr 
 

 

OECD Rekabet Komitesi’nin 15-18 Aralık’ta içerisinde gerçekleşen toplantılarında rekabet hukuku ve politikası alanında önemli konular tartışıldı. Bu konulardan dikkat çeken birkaç başlığı bir yazı dizisi halinde özetlemeye çalışacağız.

İlk olarak ele alacağımız rekabet otoritelerinin kurumsal tasarımı konusu, son yıllarda birçok ülkede art arda gerçekleştirilen kurumsal değişiklikler de dikkate alındığında, Rekabet Komitesi’nin Aralık dönemi toplantılarının tartışmasız en ilgi çeken başlığıydı. Yazı içerisinde değineceğimiz üzere, özellikle son zamanlarda Hollanda, İspanya ve İrlanda gibi ülkelerdeki değişikliklerin not edilmeye değer olduğunu ve bu alandaki tartışmaları alevlendirdiğini belirtmemiz gerekir.

Toplantıda konuya ilişkin sunulan dokümanlara, önemli ülke katkılarına ve tartışmalara geçmeden önce, dünya üzerinde rekabet otoritelerinin yapılanmalarına ilişkin çeşitli modellerin bulunduğunu ve rekabet otoritelerinin rekabeti korumaya/rekabet politikasına ilişkin1 yasaların yanında farklı yasaları da (örneğin, tüketiciyi koruma, sektörel düzenlemeler gibi) uygulayabildiklerini söylemekte fayda bulunmaktadır. Bu çerçevede, rekabet otoritelerinin kurumsal tasarımı bakımından genel olarak iki farklı ölçüt çerçevesinde farklı uygulamalar görülmektedir. Birinci ölçüt, rekabet otoritelerinin karar alma ya da yargılama yetkisine sahip olup olmadığıdır. Buna göre idari model olarak adlandırılabilecek modelde rekabet otoriteleri hem soruşturma hem de karar alma yetkilerini ellerinde bulundurmaktadır.2 Yargısal model olarak adlandırılabilecek modellerde ise rekabet otoriteleri sadece soruşturma yetkilerine sahip olup, karar mahkemelerde alınmaktadır. İkinci ölçüt ise, rekabet otoritesinin rekabeti korumayı amaçlayan yasaların (antitröst ve birleşme denetimi) yanında başka yasaları uygulayıp uygulamadığıdır. Bu noktada salt rekabeti korumayı amaçlayan yasaları uygulamaya dönük otoriteler bulunduğu gibi, bazı ülke rekabet otoriteleri rekabeti korumanın yanında tüketici politikası ve sektörel düzenlemelerin uygulanması gibi başka fonksiyonları da gerçekleştirme görevi üstlenebilmektedir. Esasen tartışmaların da temel olarak ikinci ölçüt çerçevesinde rekabet otoritelerinin ek fonksiyonlar üstlenmesine, bir başka ifadeyle rekabet kurumlarının çok fonksiyonlu olarak görev yapmasına dayalı modellerin etkinliği üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir.

Bu çerçevede, konuya ilişkin yuvarlak masa toplantısı Avusturalya Rekabet ve Tüketici Komisyonu eski başkanı Profesör Allan Fels ve Profesör Henry Ergas tarafından hazırlanan çalışmanın sunulmasıyla başlamıştır. Kabaca özetlemek gerekirse, Fels ve Ergas çalışmalarında, rekabet politikası ile tüketicinin korunması ve sektörel düzenlemelerin birbiriyle benzer ve farklı yönlerini ele alarak söz konusu fonksiyonların aynı otorite tarafından ele alınmasının avantajlarını ve dezavantajlarını teorik bir biçimde ortaya koymuş ve kurumsal tasarım açısından sonuçlara ulaşmaya çalışmışlardır. Bu çerçevede, rekabet politikası ile tüketici politikasının aynı otorite tarafından uygulanmasının, birbirine benzer yönleri bulunan politika araçlarının bir portföyde birleştirilmesi dolayısıyla daha iyi politika koordinasyonu, iki alandaki uzmanlığın karşılıklı kullanılabilmesi, toplumda bilinirlik ve görünürlüğün artması gibi kazanımlarının yanında, iki politika alanının uygulama farklılıkları içermesi ve özellikle ülkelerin idari yapılarına bağlı olarak farklı düzeylerde uygulanabilen tüketici politikası uygulamalarını tek elde toplamanın zorlukları nedeniyle bütünleşmenin önünde engellerin bulunduğu ortaya konmuştur. Konuya rekabet politikası ile sektörel düzenleme ilişkisi açısından bakıldığında ise, söz konusu fonksiyonların tek bir kurumda birleşmesinin ölçek ve kapsam etkinliğinin getireceği fayda ve maliyetler ile uzmanlaşmanın ve odaklanmanın azalmasından kaynaklanan avantajlar ve dezavantajların ilgili ülkenin büyüklüğünün de dikkate alınarak kararlaştırılabileceği savunulmuştur. Ancak yazarlar; özellikle rekabet savunuculuğu fonksiyonuyla sektörel düzenlemeleri gözetleyen, gerektiğinde uyarılarını yapan ve düzenleyici otoritelerde görülen “komuta kontrol” kültürüne bulaşmamış ayrı bir rekabet otoritesinin gerekli olduğu görüşündedir. Dolayısıyla yazarlar, rekabet politikası ve tüketici politikasının uygulamasının tek bir kurum altında birleşmesinin rekabet politikası ile sektörel düzenleme fonksiyonlarının birleşmesine göre daha tercih edilebilir olduğu sonucuna ulaşmaktadırlar.

Bu noktada ülke katkıları çerçevesinde oturumda sunulan ülke uygulamalarından örnekler vererek ve özellikle yakın zamanda gerçekleşen kurumsal reform çalışmalarına odaklanarak, bazı ülkelerde seçilen kurumsal tasarımlar ve gerekçeleri hakkında bilgi vermenin konuyu daha da somutlaştıracağını düşünüyoruz.

İlk olarak rekabet politikası, tüketici politikası ve sektörel düzenleme fonksiyonlarının tek bir çatı altında bulunmasının nadir görüldüğünü ve bu konuda en güncel örneğin Hollanda olduğunu belirtmek gerekir. Hollanda 2013 yılında rekabet kurumu, tüketici kurumu ile posta ve telekom kurumunu tek bir çatı altında (Tüketici ve Pazarlar Kurumu) birleştirmiştir. Rekabet kurumunun daha önceden enerji ve ulaştırma düzenlemelerinden de sorumlu olduğu göz önüne alındığında, yeni oluşturulan Tüketici ve Pazarlar Kurumu, rekabet politikası, sektörel düzenleme ve tüketici politikası fonksiyonlarını tek bir çatıda bütünleştirmiştir. Hollanda tarafından yapılan sunumda, söz konusu reformun Hollanda Hükümetinin “kompakt idare” programının bir parçası olduğu, daha önceki kurumların bilgi ve tecrübelerinin birleşmesiyle pazarların daha iyi anlaşılacağı ve sorunlara daha etkin çözüm bulunacağı, birleşmeden kaynaklanan zorlukların ise zamanla öğrenme ve açık tartışma sonucu giderileceği ifade edilmiştir. Bununla birlikte üç fonksiyonun tarihsel olarak bir arada bulunduğu Avustralya’da ise hâlihazırda rekabet politikasının gözden geçirildiği Rapor’da Avusturalya Rekabet ve Tüketici Komisyonu’nun düzenleyici fonksiyonunun ayrı ve yeni bir kurumda toplanması yönünde öneride bulunulması Hollanda örneğinin henüz benimsenen bir model olmadığını göstermek bakımından ilgi çekicidir. Bunun yanında 2013 yılında İspanya’da hayata geçirilen model ise tüketici politikasının uygulanmasını içermeksizin rekabet politikası ve sektörel düzenleme fonksiyonlarını bir araya getirmektedir.

Kurumsal tasarım çalışmalarında en çok kabul gören modellerden birisi tüketici politikası ve rekabet politikasının tek bir kurum tarafından uygulanmasıdır. ABD, Avusturalya, Kore, İtalya, Polonya gibi ülkelerde uzunca bir süredir uygulanan bu modele, Finlandiya 2013 yılında, Danimarka 2010 yılında, İrlanda 2014 yılında rekabet kurumları ve tüketici kurumlarının birleştirilmesi yoluyla geçmiştir. Bu modelin belli bir süredir uygulandığı ülkelerde iki politika alanın tamamlayıcılığı ve etkinlik vurgulanırken, bu modele yeni geçen ülkelerin de benzer etkinlik arayışı içinde olduğu görülmektedir. Bununla birlikte, İzlanda’nın, küçük bir ülke olmasına rağmen, 2005 yılında rekabet kurumunu, uzmanlaşmanın artması, önceliklendirme yapılabilmesi ve esneklik amaçlarıyla tüketici politikası ve haksız rekabet fonksiyonlarından arındırması, 2009 yılında Japonya’da Tüketici İşleri Kurumu’nun kurulması ve Japonya Federal Ticaret Komisyon’unun tüketicilerin korunmasına yönelik bazı görevlerinin bu kuruma devredilmesi ise aksi yönde örnekler olarak ortaya çıkmaktadır.

Bu modellere ek olarak, ülkemizde de olduğu gibi sadece rekabeti korumaya dönük tek bir fonksiyona özgü modelin varlığı da sürmekte olup (örneğin Almanya, Fransa), toplantıda yapılan katkılarda bazı ülkelerin (örneğin Portekiz (2013), Brezilya (2011), Yunanistan (2011) yakın zamanda yaptıkları reformlarla bu modeli güçlendiren adımlar atmış oldukları anlaşılmaktadır.

Sonuç olarak görüleceği üzere, son yıllarda rekabet otoritelerin hangi fonksiyonları üstlenmesi gerektiğine dair kurumsal tasarım tartışmaları hız kazanmış, bazı ülkelerde rekabet politikası fonksiyonu başka fonksiyonlarla birleştirilmiştir. Ancak muhtemel tasarım modellerinden herhangi birinin ağırlık kazandığını söylemek için erken olduğu kanaatindeyiz. Hâlihazırda ülkeler, kendi idari sistemleri, ülke büyüklüğü, ilgili kurumlardan beklentiler, pazarların ve rekabetin gelişimi gibi birçok unsuru bir arada değerlendirerek seçimlerini yapmaktadır.

Çok azına değinebildiğimiz yuvarlak masa toplantısı dokümanları için bkz: http://www.oecd.org/daf/competition/changes-in-competition-institutional-design.htm

Öte yandan yuvarlak masa toplantısının rekabet otoritelerinin kurumsal tasarımı başlığı altında ele aldığı ve kurumsal tasarımın önemli bir parçası olan rekabet otoritelerinin bağımsızlığı konusunu ise sonraki yazılarımızda ele alacağız.

*Çalışmada yer verilen görüşler yazara ait olup Rekabet Kurumu ya da Rekabet Kurulu açısından bağlayıcılığı bulunmamaktadır.

1Rekabet politikası genel olarak antitröst ve birleşme kurallarını ifade etmekle birlikte, haksız rekabete ilişkin kuralların uygulanmasına yönelik fonksiyon bu yazının kapsamı gözetilerek ayrıca ele alınmamıştır.
2Bunların yanında, bazı ülkelerde kamu ihaleleri (Örn. İsveç, Bulgaristan) ve kamu imtiyazları (Örn. Bulgaristan) da rekabet otoritelerinin görev alanına girebilmektedir.