ABD ve AB’de Bankacılıkta Rekabet Politikasına Genel Yaklaşım

Selvi KOCABAY
Rekabet Kurumu
Rekabet Uzmanı
skocabay@rekabet.gov.tr

      Finansal sistem içerisinde önemli bir ağırlığa sahip bankacılık sektörü, tasarruf sahiplerinden yatırımcı ve tüketicilere sermaye aktarımına aracılık ederek yatırımı ve üretimi kolaylaştırmak ve tüketimi canlandırmak suretiyle ekonomik gelişmeye katkı sağlamaktadır. Bankacılık sektörü ayrıca, aracılık faaliyetleri nedeniyle diğer sektörlere kıyasla risklere daha açık, krizlere ve istikrarsızlığa daha yatkındır. Sektörün büyümeye katkısı ile krizlerin ekonomik ve sosyal maliyetleri, bankacılık sektörünün farklı ve özel olarak nitelendirilmesine yol açmış, sektörün istikrarlı ve etkin işleyişinin gerekliliği ise yoğun düzenlemeyi beraberinde getirmiştir.

      Bunun yanı sıra uzun yıllar bankacılık sektöründe rekabetin riskliliğe yol açan önemli bir unsur olduğu düşünülmüştür. Özellikle 1930’lardaki finansal krizlerin ardından rekabetin bankaların risk alma isteğini artırarak istikrarsızlığa sebep olduğu görüşü, rekabetin düzenlemeyle kısıtlanması ve pazar gücünün desteklenmesi sonucunu doğurmuştur. Buna ek olarak sektör rekabet kurallarından istisna tutulmuş, bu kapsamda zaman zaman bankaların rekabet hukuku uygulamasına tabi olmaması veya bankacılığa özgü ve istikrarı da gözeten rekabet kurallarının sektörel düzenleyiciler tarafından uygulanmasına yönelik görüşler ortaya atılmıştır. 

      ABD’de bankacılık sektöründe rekabet politikasının gelişimi incelendiğinde, bankacılıkta rekabete ilişkin politikaların temelinin, rekabet yasalarından çok daha öncesine dayandığı görülmektedir. Ancak zaman içinde bu politikaların niteliği, bankacılık sistemini iflasların zararlarından koruma ihtiyacı ile sektörde rekabetin sağlanması amacı arasındaki ihtilafın bir sonucu olarak önemli ölçüde değişime uğramıştır. Söz konusu ihtilaf rekabet yasalarının sektörde uygulanmasını da geciktirmiştir. 1960’lara kadar kanun koyucu ve bankacılık otoritelerinin, Sherman ve Clayton yasalarının bankaları kapsamadığı görüşü nedeniyle bankalar bu yasaların uygulamasından muaf tutulmuştur. Zira düzenleyici otoriteler, rekabetin korunmasına ilişkin katı kuralların bankacılık sektörüne uygulanmasının, sektörün yapısı ve nitelikleri itibarıyla uygun olmadığı,  bankacılığa özgü niteliklerin farklı düzenlemeleri gerektirdiği ve rekabetin yol açtığı iflasların zararları nedeniyle sektörde sınırsız rekabete izin verilemeyeceği görüşünü benimsemiştir. Ayrıca, bankacılık sektöründeki birleşmelerin rekabeti azaltıcı etkilerinin elde edilecek toplumsal yararla dengeleneceği, bu nedenle banka birleşmelerine rekabet kurallarının uygulanmasının sakıncalı olabileceği kanısındaydılar. Bu gerekçelerle sektörü düzenleyen kanunlar bankacılık sistemine rekabet kurallarının uygulanmasını birtakım istisnalar getirerek kısıtlamıştır. Bu dönemde düzenleyici otoriteler istikrar kaygıları nedeniyle, bankalar arasındaki işbirliklerinin rekabete tercih edilebileceğini savunmuştur. Bu doğrultuda bankaların birleşmelerine büyük ölçüde izin verilmiş, bankalar arasında rekabeti kısıtlayıcı anlaşmalara göz yumulmuş, hatta bu anlaşmalar desteklenmiştir.

      1960’lı yıllarda düzenleyici otoriteler banka birleşmelerine genellikle olumlu yaklaşmış, pazar gücü yüksek bankaların etkinliği, istikrarı ve diğer faydaları beraberinde getireceği düşüncesiyle birleşmelerin rekabete etkilerini çoğunlukla göz ardı etmiştir. Öte yandan DOJ (Department of Justice - ABD Adalet Bakanlığı), birleşmelerin büyük çoğunluğunun rekabeti kısıtladığını tespit etmiştir. Birleşmelerin rekabete etkilerine ilişkin düzenleyici kurumlarla DOJ’in yaklaşımının uyuşmaması bankacılıkta rekabet yasalarının uygulanabilirliğinin Yüksek Mahkeme tarafından değerlendirildiği Philadelphia National Bank kararına1 zemin hazırlamıştır.  Bu kararla Yüksek Mahkeme, banka birleşmelerinin Sherman ve Clayton yasalarına tabi olduğunu hükme bağlamış, kamu yararına rağmen rekabeti önemli ölçüde kısıtlayan birleşmelere izin verilemeyeceğini ortaya koymuştur. Bunun yanı sıra Mahkeme, bankacılık sektörünün yoğun düzenlemeye tabi olması ve somut ürün/hizmet yerine kredi hizmetleri sunması nedeniyle, rekabeti kısıtlayıcı uygulamalara göz yumulabileceği görüşüne karşı çıkmış, sektörde rekabet kurallarının uygulanmasının ekonomiye olumsuz sonuçlarının olacağı iddiasını reddetmiştir. Söz konusu kararla bankacılıkta rekabet kurallarının uygulanmaya başlanmasıyla birlikte, bankalar arasındaki fiyat belirleme ve pazar paylaşımı gibi rekabeti kısıtlayıcı anlaşmalara büyük ölçüde son verilmiş, büyük bankaların taraf olduğu birleşmeler azalmış ve yoğunlaşmanın artış hızı düşmüştür. 

      Günümüzde ise Sherman ve Clayton yasaları bankacılığa diğer sektörlerle aynı kapsam ve derecede uygulanmakla birlikte, rekabet politikası birleşme/devralmalar alanında halen farklılık arz etmekte, diğer sektörlerden farklı prosedür ve kurallar içermektedir. Banka birleşmelerinin rekabete etkilerini düzenleyen ayrı bir mevzuatın bulunması, düzenleyici kurumların denetim yetkisini ve farklı değerlendirme kriterlerini beraberinde getirmiştir. Ancak, DOJ’in yetkisinin düzenleyici otoritelerle paylaşılmadığı diğer alanlarda, bankalara rekabet kuralları sıkı bir şekilde uygulanmakta olup sektördeki istikrar kaygıları uygulamaya engel teşkil etmemektedir.

      AB’de bankacılık sektöründe rekabet politikası incelendiğinde ise, sektörü Topluluk rekabet kurallarından istisna tutan veya bu kuralların uygulanmasını kısıtlayan bir düzenleme bulunmamasına rağmen Komisyon’un bankalara bu kuralları 1980’li yıllara kadar uygulamadığı anlaşılmaktadır. Bu durumun nedenlerinden biri istikrarın ve mevduat sahiplerinin korunması amacıyla bankacılık sektörünün üye ülkelerce sıkı düzenleme ve denetime tabi olması ve bu sebeple bankacılıkta rekabet amacının güdülmemesidir. İkincisi ise, bankacılık faaliyetlerinin para ve maliye politikasının merkezinde olması, merkez bankası ile düzenleyici kurumların müdahalelerinden etkilenmesidir. Topluluk rekabet kurallarının bankacılık sektörüne uygulanabilir olduğu ise Avrupa Adalet Divanı’nın (AAD) 1980 yılında aldığı Gerhard Züchner kararında1 açıkça ortaya konulmuştur. Bu kararla AAD, bankaların rekabet kurallarına tabi olduğunu onaylamış ve sektöre farklı yaklaşılmasını reddetmiştir. Buna göre bankacılık sektörü rekabet kurallarından ancak bankaların ihlale konu davranışları genel ekonomik fayda amacıyla kamu otoritelerince zorunlu kılınmışsa istisna tutulabilecektir.

      Bankaların rekabet kurallarına tabi olduğunun AAD tarafından açıkça hükme bağlanmasının ardından, sektörde rekabet politikası Komisyon tarafından aktif bir şekilde uygulanmaya başlanmıştır. Ancak bu dönemde Komisyon’un bankacılıkta rekabet politikasının nispeten gevşek olduğunu söylemek mümkündür. Zira Komisyon, bankalar arası anlaşma ve işbirliklerine genellikle muafiyet tanımış veya yürürlükten kaldırılmaları şartıyla yaptırımda bulunmamıştır. Bu durum ise, bankacılığın önemi, istikrar kaygıları ile merkez bankaları ve düzenleyici kurumların düzenlemeleri nedeniyle sektöre farklı yaklaşılmasından kaynaklanmıştır. Diğer taraftan 2000’li yıllarda Komisyon’un bankacılıkta rekabet kurallarını çok daha sıkı uygulayarak önemli yaptırımlarda bulunması, bu yaklaşımın yerini sektöre karşı daha katı bir yaklaşıma bıraktığını göstermektedir. AB’de bankacılık sektöründeki yakın tarihli kararların sayısındaki artış, Komisyon’un rekabet kurallarını ihlal ettiği anlaşılan banka, banka birlikleri ve diğer finansal kuruluşlara ağır yaptırım uygulama hususundaki eğilimi, sektörde rekabet kurallarının geçmişe kıyasla daha yoğun uygulandığını göstermektedir. Ayrıca alınan kararlarda Komisyon’un, bankacılık sektörünün özel ve önemli oluşunu, sektörün nitelikleri ile istikrar kaygılarını ihlal tespitinde veya yaptırım uygulanmasında hafifletici unsur olarak dikkate almadığı, aksine sektörün öneminin ihlalleri daha da ağırlaştırdığı kanaatinde olduğu görülmektedir. Bunun yanı sıra, Komisyon’un sektörde rekabet politikasını son yıllarda daha sıkı uygulamasının nedenlerinden biri de finansal piyasalarda entegrasyonun sağlanması amacıdır. Özellikle ödeme sistemlerinde entegrasyon amacının, rekabeti kısıtlayıcı uygulamalara yönelik sert yaptırımların önemli bir sebebi olduğu söylenebilir. 

1U.S. v. Philadelphia National Bank, 374 U.S. 321 (1963).
2Gerhard Züchner v. Bayerische Vereinsbank AG, Case C-172/80, (ECR) [1981] p.2021. 
*Çalışmada yer verilen görüşler, yazarın kendi görüşleri olup, Rekabet Kurumu’nu bağlayıcı değildir.